從去年到今年的颱風季節,強颱接二連三撲向台灣,各地屢傳災損,然而過去予人「逢雨必淹」印象的汐止地區卻悄悄自災區名單除名,不能不說是一項奇蹟。
馴服基隆河 汐止不再淹
回想起四年前的納莉風災,洪水勢如破竹淹至民宅二樓,當時汐止淹水範圍達六六○公頃(面積比永和市還大),家具、電器和汽機車皆難逃泡水命運,許多汐止人只能心焦地被動等待救援。颱風遠颺之後,身心俱疲的汐止人還須強打精神收拾家園,忍受腐臭霉味撲鼻而來,黃土從道路流進屋舍,醫界甚至觀察到:數百個蜂窩性組織炎病例在淹水後大量出現。
然而這種情景隨著「基隆河整體治理計畫」的開展,逐漸自汐止淡出。去年九一○水災,「見獵心喜」的電子媒體早早守候在汐止,在災情未如預期的情況下,記者只好在水深及膝之地蹲下,報導為水淹至胸,塑造汐止汪洋一片的假象,引起汐止民眾駁斥,認為有誤導觀眾、致使房價下跌之虞│事實上,當時汐止僅只有少數區域淹水,菁華地帶皆安然無恙。
到了今年,整個汐止地區更因基隆河整治大致竣工,在豪雨威脅中全身而退。特別是泰利颱風來襲時正遇北部大潮,而淡水河系上游又分別設有石門和翡翠水庫,一遇豪雨必定要洩洪求全,根據以往經驗,洪水勢必漫淹基隆河沿岸,然而汐止卻通過泰利嚴峻的考驗,顯見基隆河整治成效卓著。汐止房價也從四年前的谷底緩步爬升,每坪單價站穩十萬元以上,部分預售屋更出現每坪十六、七萬的行情。
流路詭譎多變的基隆河,在水利人員的整體規畫之下竟被馴服,可謂令人振奮的一大成就。特別條例為專業人員開闢出大展拳腳的空間,顯然功不可沒。
彈性與授權 提升執行力
進一步剖析基隆河治理的成功經驗,最首要的關鍵在於「彈性」。二○○一年公告的「基隆河流域整治特別條例」,雖然只有短短八條文,但明文指出整治經費循「特別預算」辦理,排除了「公共債務法」每年舉債上限之限制,確保經費充裕不中斷。水利署長陳伸賢分析,全台中央管河川一年的水利經費僅有五十五億,「如果按正常程序,汐止現在還在淹。」
特別條例的另一特色在於「充分授權」,第六條規定:「政府執行整治計畫時,為排除相關法律之限制,得比照九二一震災重建暫行條例之規定,辦理整治計畫。」因而大大提升公務機關的執行力。儘管基隆河流域屬於水利署第十河川局的管轄區域,但水利署當下決定採行「變形蟲組織」的概念,動員八個河川局的人力投入基隆河整治。
在整治規畫方面,水利單位亦擺脫過去以堤防「束洪」為主的單一思維,改採「綜合治理」,知名的圓山仔分洪工程即為一例。當洪峰流量超過兩百年頻率,設於台北縣瑞芳鎮的進水分洪結構可將基隆河上游八一%的洪流分流至東海,平均可降低中下游洪水位約一.五公尺。其他如支流排水、橋樑改建、抽水站等疏洪策略也在治理計畫中靈活並用。另外值得注意的是「非工程手段」的運用,包括坡地保育,以及諸如設置防災中心、預警系統、購置防汛器材及辦理防汛演習、防災宣導等增強緊急應變能力的措施,總體來說兼顧長期和短期的考量。
降雨密度高 與時間賽跑
基隆河整治經驗的成功,更深一層的意義在於為中央和地方之間橫向合作和縱向連結的模式立下標竿。整治工作雖由水利署帶頭規畫,但抽水站的新建和改善工程為營建署業務,交通設施改建由交通部主管,集水區保育由水土保持局負責,而支流排水、抽水站、橋梁改建等工程則交由台北縣和基隆市兩地方政府執行。
今年五月,行政院將「水患治理特別條例草案」送交立法院,便有將基隆河的成功經驗推及全國的意味,而進入夏季後,水患紛至沓來,中南部民眾苦不堪言,更凸顯水患治理的急迫性。一名資深水利技術人員以「今天不做,明天就會後悔」來形容水患治理計畫,他發現近年來「水利工作愈來愈難做了」,光去年就有九次颱風來襲(以往颱風年平均三.五次),「我們真是疲於奔命。」他苦笑著說。陳伸賢則根據百年來的氣象資料解釋了原因:「台灣的降雨量每年平均增加三百公釐,然而降雨日數卻每年遞減三十天。」這意味著台灣降雨有日益集中增強的趨勢,洪峰流量逐年提升,然而隨著台灣開發密度愈來愈高,社會也愈來愈承受不起天災的打擊,「現在一淹下去,損失可能幾十億、幾百億。」
八年八百億 換水患靖平
行政院原期望立法院於休會期間召開臨時會,審議通過「水患治理特別條例」,俟九月中旬以後院會時再審「特別預算」,但看來是落空了。陳伸賢無奈表示,現在只好期待一、兩個月內立法院儘快通過特別條例和特別預算,以便在年底前執行計畫,減少來年汛期災損,否則年底選舉即將逼近,十一月以後,立院諸公難免分心。他歸結在野黨對「八年八百億」的批評,大抵都在執行面上,特別是經費要如何分配、是否有綁樁之嫌,這些都是第二階段的問題。「怎樣執行都是可以討論的,我們也希望把計畫做得更好。但是條例是大原則、大方向,不涉及錢,條例要先審,不要遊戲規則還沒定就談錢。」
經濟部估計,投入八年八百億治理水患之後,每年約可減少一二○億元以上的損失,但這個數字也許還不足以說明其效益。基隆河整治成功後,在安全無虞的前提下,沿岸增加多處親水步道及公園,將民眾對基隆河的恐懼轉化為親水的喜悅,而汐止人更因此重獲可以安居的家園,房價穩健上揚,擁有自己的家不再是一道沉重的枷鎖。
如果撇開所有的個人利益考量和政黨包袱,讓一切回歸最初的原點,所有問題將令人意外地澄澈剔透─水患靖平,讓民眾安居樂業,享受生活,這種免於災害的心理效益,可謂無上的價值,也應該是所有政治人物對群眾責無旁貸的許諾。
特別條例加持 基河整治見效
美國哥倫比亞大學與世界銀行於今年三月共同提出(天然災害危險地帶—全球風險分析)研究報告,其中台灣因飽受多種災害威脅而名列榜首,高達73.1%的區域和人口暴露在洪水、地震、颱風和山崩等四種天然災害之下。
台灣絕大部分的人為活動與生產設施,都集中在只占國土四分之一面積的平地上,以近日美國紐奧良慘遭颶風橫掃的災難為例,如果同樣發生在台灣,台灣恐怕更沒有調適搬遷的空間,因此透過工程手段維繫民眾生命財產安全可謂「必要之惡」。
反過來說,台灣在如此惡劣的自然環境中,還能維持強勁的經濟競爭力,顯見基礎建設已奠定良好的基礎。基隆河整治是台灣水利史上第一個通過的特別條例,就成效來看,316億特別預算及行政程序的彈性,的確強化了對大台北地區超過600萬人口的保障,水利人員因而極具信心指出:「台灣的治水經驗可說傲視國際,只要治水經費不受排擠,水利單位必能做好最適分配。」(陳慧屏)
◎齊心辦好水利 中央打破成規
相較於整治基隆河,全國性的水患治理顯然有本質上的差異。基隆河原本就是中央主管的河川,水利署自然可以統籌規畫;而易淹水地區的水患治理計畫,卻是中央主管機關為了彌補「地方政府應該做、卻沒有做好」的缺失而提出,治理對象涵蓋縣(市)管河川、區域排水和事業海堤,皆屬地方政府權責,最終還是必須由地方政府來執行。有鑒於此,「水患治理特別條例草案」特別設計了競爭機制和督導機制。
「我們可以理解地方財政困難,所以中央跳下來幫忙,但是地方政府也要自立自強。」水利署河川海岸組科長王俊哲解釋,為了齊心辦好水利,中央可以透過特別條例打破成規,協助地方取得工程用地,甚至只要地方政府在八年之內編足用地費,都可以彈性處理。但是地方政府也必須負起責任,提出整體性的規畫方案,並至少取得用地同意書,同時原有中央統籌分配款中的治水經費也必須投入,這些都是競爭機制中審查評估的項目。
除此之外,為了避免過去地方未落實治水整體規畫的缺失,水患治理計畫設有督導機制,由經濟部、經建會、工程會、內政部、農委會等相關部會,偕同專家學者組成推動小組,辦理督導、管制考核、政策協調等工作。水利署業已完成雲林、嘉義等重大個案的規畫,並提供詳細的規畫報告格式與項目,可供地方政府依循辦理,陳伸賢甚至允諾:「如果地方遇上比較複雜的工程,真的做不來,水利署跳下去做都可以。」
除了由計畫經費支應防洪設施的部分,滯洪池、人工濕地、基地墊高、地層下陷防治管理等項目,則由水利署撥出「國土復育策略方案暨行動計畫」的經費支應,以期達到標本兼治、多元治理的目標。(陳慧屏)
◎將心比心 馬主席別擋了對於政府提出的治水預算,在野黨立委反對的聲浪不小,國民黨主席、台北市長馬英九與立法院長王金平認為,由於防洪治水是每年都會遭遇的情況,應每年在預算項目內編列計畫,再爭取預算,不應輕易使用特別預算;而且治水條例不夠詳細,因此在野黨拒審。台北市政府發言人游梓翔也指出,中央經常提出八年八百億之類的口號,但民眾也會關心為何是八年八百億,而不是八年七百億?中間一定有些計畫細節,需要用到這樣的金額,動輒使用特別預算,且巧合做出押韻的口號,不得不讓人懷疑事前是否經過縝密思考。
但經濟部表示,雖然各地方政府的治水工程規劃尚未全部提出,但經濟部仍有做初步的估算,的確需要約八百億元左右的款項。而行政院發言人卓榮泰也指出,在野黨一直說治水條例不夠詳細,行政院早在五月二十五日、六月十六日、六月二十九日,提出三份治水條例細部計畫,都曾經對外公布。五月十八日院會通過「易淹水地區水患治理特別條例」草案和五月二十五日院會報告「八年八百億元水患治理計畫辦理情形」,兩次院會都是馬市長親自出席。六月二十九日院會再報告治水條例,是由葉金川副市長參加。七月二十九日王院長主持朝野協商前,謝院長也親自向各黨團報告,創下行政院長向黨團說明法案的首例。結果馬市長居然說「治水條例沒有細部計畫」,實在不該將政府的用心一筆抹煞。
水利署官員指出,其實多位國、親兩黨的立委,私底下也認為治水預算有其必要,甚至願意支持;而且,若依照馬英九所說,過去台北市也曾遭受水患之苦,應該更能夠了解防洪治水工程必須及早開始、不容拖延,災區的居民也就早日可以享有跟台北市民一樣免受淹水威脅的生活。(江妍慧)