二○○三年三月，美英等國未經聯合國逕自發動伊拉克戰爭，此事震撼以聯合國為中心的集體安全機制，促使聯合國秘書長安南開始思索聯合國改革之路。二○○五年三月二十一日，安南擬定一份振興聯合國的改革報告，強調聯合國的改革成功與否取決於安理會的改革，呼籲聯合國大會九月前就安理會擴大問題作出決定。

四國集團　運作積極

四月六日至九日，第五十九屆聯合國大會討論秘書長安南提出的聯合國改革方案，這是各成員國首次就聯合國改革進行公開辯論，但他的草案使聯合國分裂成兩個對立陣營。雖然爭取進入聯合國安全理事會擔任常任理事國的所謂四國集團（德國、日本、印度、巴西），在會上努力遊說各國支持草案，但發展中國家代表（特別是「咖啡俱樂部」）則對方案提出強烈批評，這無疑給四國集團潑一盆冷水。

另一方面，採取與「四國聯盟」對立立場的還有義大利、西班牙、墨西哥、阿爾及利亞、巴基斯坦、加拿大等十幾個國家，他們組成「團結謀共識」運動，堅決反對增加常任理事國。這些國家在五月二日向聯合國大會提出所謂「藍綠方案」以代替秘書長安南所提的「ＡＢ方案」（四國集團即主張執行Ａ方案）。「綠方案」主張增十國，任期二至三年，可連選連任，「藍方案」主張增七國，任期三到四年，可連任，另增加三國，任期二年，不可連任。

在此情況下，四國集團乃於五月六日與六十多個國家召開閉門會議，公布他們計畫的決議草案，希望安理會增加六個常任理事國和四個非常任理事國；並建議六個席位有一個來自拉丁美洲，兩個來自非洲，兩個來自亞洲，一個來自西歐或其他地區。

由於草案中有所謂「新常任理事國應擁有和現任常任理事國有同樣的責任和義務」，被認為等於是要求否決權，且要求限定時間通過，設定七月底前完成選舉新常任理事國及通過修改聯合國憲章的具體時間表，結果許多國家代表都不置可否。其後，美國表示不支持這項計畫，而中國更數度表示反對，使得四國集團不得不修正態度，決定將否決權割愛。

四國集團目前正展開總動員，派員到全球爭取友邦支持。然而，四國不約而同地避開鄰國，而進行捨近求遠的遊說，其原因之一是擔心鄰國扯後腿。阿根廷與墨西哥反對巴西擔任常任理事國，日本面臨南、北韓與中國的強烈反對，而義大利反對德國加入，巴基斯坦則不想讓印度如願。

日本卯勁　勢在必得

四國集團中最積極也最有爭議的是日本。早在一九九四年，當時的日本外相河野洋平在聯合國大會上第一次公開表示日本希望成為安理會常任理事國，但此後日本在這一問題上一直沒有採取積極動作。日本態度消極的原因一方面是由於信心不足，同時也認為日本憲法未規定日本可以使用集體自衛權，因而無法名正言順地參加聯合國多國部隊的行動，擔心成為常任理事國只會引起國際社會的不信任。但是，當日本實現向戰火未熄的伊拉克派兵，且二○○五年是聯合國成立六十週年，國際社會主張實行聯合國改革的呼聲高漲，因此其態度開始轉趨積極。

在前述安南的報告中，提出兩項選取安理會新常任理事國的重要標準。第一是安理會擴大應優先考慮在財政、軍事和外交等方面對聯合國貢獻最大的國家。對已開發國家來說，其對第三世界的開發援助占該國國民生產總值的比例，也應成為考量的標準之一。第二是安理會擴大應考量到占聯合國成員國大多數的開發中國家的利益，增加來自開發中國家的常任理事國，以擴大安理會的代表性。

儘管報告沒有提出任何候選國名單，但這些「標準」實際上已劃定候選國的範圍。作為世界上第二大經濟實體，日本對聯合國的資金援助占到其經費的二○％，僅次於美國，這也是日本要求加入安理會的一大理由。安南甚至表示亞洲要增加的兩個席位中應有日本一席。此話引起兩種不同的反應：日本外相立即表示將進一步努力，爭取安南提交的安理會改革方案在九月能得到通過；日本外務省在今年五月初的黃金週，將駐在各國超過一百二十名大使統統召回國內，由町村外相發布動員令，要求全力爭取。由於聯合國是一國一票，因此能否得到那一票，將作為對大使業績評定的重要參考條件。另一方面，全球四十萬人簽名反對日本成為聯合國常任理事國。

確保常任理事國席位是日本的底線，日本無法接受第二種方案，因為「半常任理事國」儘管可連選連任，但總有落選的可能。日本在一九九八年以前曾多次代表亞洲國家集團進入安理會擔任非常任理事國，但一直到二○○四年末才再被選為非常任理事國，也就是說日本已從安理會消失七年之久，這種現象使日本方面深受刺激。因此，如果聯合國大會選中第二種方案，則日本將至少要等到二○二○年才有機會「扶正」，這迫使日本在今年為安理會常任理事國席位展開一系列的外交攻勢。

為了實現成為聯合國安理會常任理事國的夢想，日本外務省於二○○四年八月設立「聯合國對策本部」。同年九月，日本小泉首相出席聯合國大會，為日本爭取常任理事國席位造勢。十二月二十一日，日本外務副大臣逢澤一郎邀請對日本成為常任理事國表示理解的國家駐聯合國代表，在紐約聯合國總部召開討論安理會改革會議，呼籲各國支持安南秘書長提交的聯合國改革方案。

二○○五年二月，非洲聯盟特別外長會議專門討論安理會改革問題，日本外務省派遣「非洲紛爭．難民問題擔當大使」佐藤啟太郎等五人專門到場，並派遣三批國會代表團訪問非洲各國進行遊說。三月八日，非洲聯盟確定方針要求獲得兩個常任理事國席位，實際上等於是接受日本希望的Ａ方案。在聯合國會員國中，有五十三個非洲國家，超過總數的四分之一，因而非洲在日本的外交攻勢中占重要地位。今後，日本的工作重點將轉向態度未定的中美洲國家和東南亞國家。此外，日本也利用二○○五年三月的世界博覽會在日本召開的機會，對來訪的各國要人進行遊說，尋求各國的支持。

美國態度　混沌未明

除前述四國聯合爭取常任理事國席次之外，埃及、奈及利亞、南非等三個非洲國家也分別向友邦遊說，希望成為新增的六個常任理事國之一。然而，如巴基斯坦、義大利、阿根廷、墨西哥就沒有資格做常任理事國？為什麼是日本、印度、德國、巴西進入？那些雖然有潛力和資格取得這一席位，但由於名額有限將被排除在候選名單外的國家，其失望的心情不言可喻。

日本尋求安理會常任席位的任務艱巨。在現有五個常任理事國中，日本的最大障礙是中國，而東北亞的南北韓也會持反對意見。因此，日本採取迂迴戰術對付這些國家。亦即，先對其他國家做好工作，待大勢已定，這些國家也不會「冒天下之不韙」而投下反對票。按照預定計畫，四國集團的聯合決議將在今年九月聯合國大會時提交，但屆時是否提交仍是未知數，這要看屆時能得到多少國家的支持。估計四國目前已獲得一百個國家支持，但居關鍵地位的美國態度仍難捉摸。

由於美國從積極支持轉為態度曖昧，因此有學者認為華府為免美國影響力縮水，最後可能反對安理會擴張。同時，在四國集團中除日本外，德國、印度、巴西都可能在安理會中與美國唱反調，美國對法國、俄羅斯不合作已深惡痛絕，豈肯再增加一些杯葛者？因此，美國日前表示四國架構計畫太大，安理會不應有太多的國家。

事實上，反對四國集團的國家有一招撒手?峞A即在決定安理會擴大問題時，要求應採用聯合國全體一致通過方式，而不是聯大投票表決方式，這可讓謀求新增常任理事國席位的國家完全絕望。德國駐聯合國代表普洛伊格即說：「我們不要再欺騙自己，每個人都知道，在這麼複雜的問題上實現全體一致通過是不可能的。」日本駐聯合國代表大島謙三表示，決定安理會改革的時間不能再延遲，歷史性的決定絕少能全體一致通過，一九六三年決定增加非常任理事國席位時，就是由聯大投票決定。

其次，四國有無絕對把握在聯大拿到至少三分之二的多數票，也是是否啟動表決程序的關鍵。在聯大的投票中，四國不必擔心安理會現有的五個常任理事國的否決權，但現在四國似乎還未拉到足夠的支持票。由於存在這一因素，四國在沒有得到足夠支持的情況下能否繼續保持團結並執意表決，還有待觀察。

（本文作者為政大國關中心助理研究員）