第434期雜誌
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展開雙臂 擁抱藍色國土
過去對海洋錯誤的認知與觀念，造成台灣本島一半左右的海岸已沈淪埋沒在消波塊和水泥海堤中。如果不再關注，儘管台灣四面環海，將會是十足的「失海岸」和「背海」的國度。
海洋，是「藍色國土」，也是我們最大的版圖和珍貴寶庫。海洋不但面積廣闊，佔地表總面積近七成，總體積也達到十三億立方公里。從生態和環境角度，海洋發揮了極為關鍵的平衡與涵容功能。一九九七年間，Robert Costanza等人在「自然」雜誌發表了他們對全球海洋在一年內對人類生態服務價值的評估，價值類別包括氣候調節、營養鹽循環、廢棄物處理、生物控制、食物產量、原料、娛樂和文化等，其結果是全球海洋生態系統的價值為每年四十六兆美元，而每平方公里的海洋，平均每年給人類提供的生態服務價值達到五萬七千七百美元。
海洋也提供了高度的經濟產值，以美國為例，計有一萬三千人從事與航運貿易有關的工作，全國各類港口共營運了七千億美元的貨物，以及帶動一百一十億美元的郵輪觀光消費。商業漁撈的價值，超過兩百八十億美元，娛樂漁業達兩百億美元，遊憩船舶亦超過三百億美元。澳洲的海洋產業包括：觀光遊憩、航運、造船、漁業、石油等，在公元二○二○年的產值估計可望達五百至八百五十億澳幣，因此，任何先進的海洋國家莫不重視海洋保護和永續經營。
觀念偏差 福爾摩沙海岸水泥化
一九九六年間，筆者遵照海洋台灣文教基金會創辦人廖中山教授的指示，為當時競選總統的彭明敏先生起草了「海洋國家的願景」的政策藍圖。經過幾年許多人共同努力，如今經營台灣成為「海洋國家」的主軸理念，逐漸呈現。然而，海洋國家的重大議題是什麼？主要的政策理念是什麼？海洋國家的經營架構又是什麼？必須進一步集思廣益，不能只是空的「口號」。
台灣的海洋與海岸管理主要議題，表象上呈現在「侵蝕」和「污染」兩大面向，但從其解決的方法來看，根本上卻反映了我們對於海洋的認知與觀念。根據內政部營建署研究統計，台灣本島海岸線長近一千公里，但一半左右的海岸已經沈淪埋沒在消波塊和水泥海堤中，澎湖金馬等地海岸水泥化的比例也都超過三四成之譜，致使「福爾摩沙」的自然風貌煙消雲散，逐日消蝕。
海岸防災固為重大議題，但接近三分之二海岸普遍且嚴重的侵蝕現象，卻助長了地方無知、盲從，一味以傳統「硬碰硬」的思維大搞海堤工程；一些民意代表更上下其手，表面上以「保護居民安全」為訴求，暗地裡對於主辦機關施壓，不斷爭取海堤和防災工程經費，很難不讓人有圖謀不法的懷疑；在今天台灣選舉政治的生態下，主辦當局抵擋不住民意的乾脆大作順水人情。於是，台灣海岸「水泥化」的情況到了令人震驚的地步。
無知消費 理想淪落為海鮮文化
除了海堤和大規模填海工程外，台灣港澳興建的浮濫可說有目共睹。全台灣二百三十九個漁港，幾乎到了每四到六公里就有一個港；澎湖群島共六十五個島，僅二十個島有人居住，但漁港多達六七十個；這種氾濫現象連偏遠的蘭嶼和綠島也難逃厄運。最近蘭嶼朗島村前美麗海岸居然興建極為突兀、連當地人都難以接受的港口，規劃設計者竟然可以「無知」到完全漠視當地海岸景觀品質和人文特性，我們真的很難理解以達悟族小舟漁捕文化著名的村落前，這種「外來文化」施暴的邏輯何在？對於海的漠然和無知，實有以致之。享用海洋，大概只會想到「黑鮪魚」、「曼波魚」，海洋國家的崇高理想果真淪落到只有「海鮮文化」，沒有「海洋文化」？
在我國傳統體制或概念裡，海岸一向是行政邊陲或疆界籓籬，海洋更被視為盜匪和是非之地，過去幾個世紀以來「駝鳥式」的海禁或戒嚴，成為最常用的手法。海禁的結果，使人與海的距離越見疏遠，海洋文化逐漸沒落，海洋也不再被視為一項重要的「資源」或「公共資產」。這種觀念的謬誤，導致相關制度中明顯地「重陸輕海」，海岸地區也因而成為廢污隨意棄置、環境生態嚴重破壞和各種使用脫序競逐之地。例如，高雄地區的典寶溪猶如滾滾「紅河」，二仁溪好比「黑龍江」，仍舊夜以繼日、經年排放污染到海洋。如果我們不關注海洋，儘管台灣四面環海，將會是十足的「失海岸」和「背海」的國度。
牽涉廣泛 應設立海洋專職機關
海洋與海岸的問題，牽涉部會甚多，體制上極為複雜，權責不易釐清。過去台北縣八里鄉海濱曾發生非法填海情事，由於事屬廢棄物傾棄，部分人士認為應屬行政院環境保護署之職責，但也有人認為傾倒建築廢棄物，應該是內政部營建署執掌；爭議中，又有部分人士認為海岸多屬未登陸地，應該為國有財產局管理；亦有人認為海堤遭受破壞，水利單位（即前台灣省水利處）難辭其咎；相同情況，海岸防風林破壞，農林單位（行政院農業委員會）也應該負責。此一事件擾攘多時，從中央到地方開會數次，都難以確定誰是主管機關。
海洋與海岸的事務，包括漁業、航運、遊憩、保育、防污、治安、防衛和教育等，本質上的確非常複雜，雖然各國模式不一，但總有一個明確的海洋主管機關。例如，加拿大為統一事權，將海岸巡防（原屬交通部）、漁業及海洋事務合併成立為「漁業及海洋部」﹔馬來西亞強調跨部會之協調，故在內閣成立「海洋事務委員會」﹔美國在七○年代雖成立了「國家大氣及海洋署」，歸屬商業部之下，但仍在二十一世紀初再增設「海洋政策委員會」以彌補政策和整合之不足，顯示專責部會仍為海洋管理較佳方案。因此，韓國的「海洋水產部」和印尼的「海洋事務及漁業部」，都仿照加拿大以強勢專責機關的模式發展。因此，重行整頓海洋事務，應該是台灣跨入下一世紀、也勢必是攸關國家永續發展的重大課題。由前述美國的實例和行政院海岸巡防署成立後，海域管理事務職掌較為清楚、績效較佳，也可作為佐證。
確立願景 藍色海洋納國土發展
依據我國土地法第一條：「本法所稱之土地，謂水陸及天然資源。」因此，「國土」與「國家所有的自然資源」相通，「藍色海洋」必須納入國土永續發展的版圖，且應強調其保存保護。從空間上來說，國土應該分為陸土（Terrestrial Area）、海岸（Coastal zone）和海洋（Seas and
Oceans）三部分。未來台灣如設置「環境資源部」，由該部負責陸域國土之經營。至於海岸地區因介於陸海之間，屬於生態環境最為敏感的地帶，承受陸域發展重大影響，同時也深切關係到海洋環境品質。因此，建議海岸管理應歸於「海洋事務部」經營管理職掌。亦即，海洋與海岸應該併同一體思考，台灣必須要建構一個「海陸共治」的永續經營模式。
海洋國家必須要研擬宏觀、適當和貼切的「願景（Vision）」。以澳洲的海洋政策為例，開宗明義地揭示了其願景，期望有一個「健康、具生產力的海洋，以提供今世和未來澳洲人多方面的利益。」海洋政策的總體目標則在關懷、瞭解和明智利用海洋(Caring, understanding, using wisely)。目前行政院「海洋事務推動委員會」正分為海洋策略、海洋資源、海洋產業、海洋文化、海域安全和海洋科研等六個分組，研擬海洋永續發展的策略目標與行動方案。我們相信，這項作業會是台灣脫胎換骨，描繪海洋國家願景的最重要藍圖。我們更期待，海洋國家的美夢，逐日實現！
海洋也提供了高度的經濟產值，以美國為例，計有一萬三千人從事與航運貿易有關的工作，全國各類港口共營運了七千億美元的貨物，以及帶動一百一十億美元的郵輪觀光消費。商業漁撈的價值，超過兩百八十億美元，娛樂漁業達兩百億美元，遊憩船舶亦超過三百億美元。澳洲的海洋產業包括：觀光遊憩、航運、造船、漁業、石油等，在公元二○二○年的產值估計可望達五百至八百五十億澳幣，因此，任何先進的海洋國家莫不重視海洋保護和永續經營。
觀念偏差 福爾摩沙海岸水泥化
一九九六年間，筆者遵照海洋台灣文教基金會創辦人廖中山教授的指示，為當時競選總統的彭明敏先生起草了「海洋國家的願景」的政策藍圖。經過幾年許多人共同努力，如今經營台灣成為「海洋國家」的主軸理念，逐漸呈現。然而，海洋國家的重大議題是什麼？主要的政策理念是什麼？海洋國家的經營架構又是什麼？必須進一步集思廣益，不能只是空的「口號」。
台灣的海洋與海岸管理主要議題，表象上呈現在「侵蝕」和「污染」兩大面向，但從其解決的方法來看，根本上卻反映了我們對於海洋的認知與觀念。根據內政部營建署研究統計，台灣本島海岸線長近一千公里，但一半左右的海岸已經沈淪埋沒在消波塊和水泥海堤中，澎湖金馬等地海岸水泥化的比例也都超過三四成之譜，致使「福爾摩沙」的自然風貌煙消雲散，逐日消蝕。
海岸防災固為重大議題，但接近三分之二海岸普遍且嚴重的侵蝕現象，卻助長了地方無知、盲從，一味以傳統「硬碰硬」的思維大搞海堤工程；一些民意代表更上下其手，表面上以「保護居民安全」為訴求，暗地裡對於主辦機關施壓，不斷爭取海堤和防災工程經費，很難不讓人有圖謀不法的懷疑；在今天台灣選舉政治的生態下，主辦當局抵擋不住民意的乾脆大作順水人情。於是，台灣海岸「水泥化」的情況到了令人震驚的地步。
無知消費 理想淪落為海鮮文化
除了海堤和大規模填海工程外，台灣港澳興建的浮濫可說有目共睹。全台灣二百三十九個漁港，幾乎到了每四到六公里就有一個港；澎湖群島共六十五個島，僅二十個島有人居住，但漁港多達六七十個；這種氾濫現象連偏遠的蘭嶼和綠島也難逃厄運。最近蘭嶼朗島村前美麗海岸居然興建極為突兀、連當地人都難以接受的港口，規劃設計者竟然可以「無知」到完全漠視當地海岸景觀品質和人文特性，我們真的很難理解以達悟族小舟漁捕文化著名的村落前，這種「外來文化」施暴的邏輯何在？對於海的漠然和無知，實有以致之。享用海洋，大概只會想到「黑鮪魚」、「曼波魚」，海洋國家的崇高理想果真淪落到只有「海鮮文化」，沒有「海洋文化」？
在我國傳統體制或概念裡，海岸一向是行政邊陲或疆界籓籬，海洋更被視為盜匪和是非之地，過去幾個世紀以來「駝鳥式」的海禁或戒嚴，成為最常用的手法。海禁的結果，使人與海的距離越見疏遠，海洋文化逐漸沒落，海洋也不再被視為一項重要的「資源」或「公共資產」。這種觀念的謬誤，導致相關制度中明顯地「重陸輕海」，海岸地區也因而成為廢污隨意棄置、環境生態嚴重破壞和各種使用脫序競逐之地。例如，高雄地區的典寶溪猶如滾滾「紅河」，二仁溪好比「黑龍江」，仍舊夜以繼日、經年排放污染到海洋。如果我們不關注海洋，儘管台灣四面環海，將會是十足的「失海岸」和「背海」的國度。
牽涉廣泛 應設立海洋專職機關
海洋與海岸的問題，牽涉部會甚多，體制上極為複雜，權責不易釐清。過去台北縣八里鄉海濱曾發生非法填海情事，由於事屬廢棄物傾棄，部分人士認為應屬行政院環境保護署之職責，但也有人認為傾倒建築廢棄物，應該是內政部營建署執掌；爭議中，又有部分人士認為海岸多屬未登陸地，應該為國有財產局管理；亦有人認為海堤遭受破壞，水利單位（即前台灣省水利處）難辭其咎；相同情況，海岸防風林破壞，農林單位（行政院農業委員會）也應該負責。此一事件擾攘多時，從中央到地方開會數次，都難以確定誰是主管機關。
海洋與海岸的事務，包括漁業、航運、遊憩、保育、防污、治安、防衛和教育等，本質上的確非常複雜，雖然各國模式不一，但總有一個明確的海洋主管機關。例如，加拿大為統一事權，將海岸巡防（原屬交通部）、漁業及海洋事務合併成立為「漁業及海洋部」﹔馬來西亞強調跨部會之協調，故在內閣成立「海洋事務委員會」﹔美國在七○年代雖成立了「國家大氣及海洋署」，歸屬商業部之下，但仍在二十一世紀初再增設「海洋政策委員會」以彌補政策和整合之不足，顯示專責部會仍為海洋管理較佳方案。因此，韓國的「海洋水產部」和印尼的「海洋事務及漁業部」，都仿照加拿大以強勢專責機關的模式發展。因此，重行整頓海洋事務，應該是台灣跨入下一世紀、也勢必是攸關國家永續發展的重大課題。由前述美國的實例和行政院海岸巡防署成立後，海域管理事務職掌較為清楚、績效較佳，也可作為佐證。
確立願景 藍色海洋納國土發展
依據我國土地法第一條：「本法所稱之土地，謂水陸及天然資源。」因此，「國土」與「國家所有的自然資源」相通，「藍色海洋」必須納入國土永續發展的版圖，且應強調其保存保護。從空間上來說，國土應該分為陸土（Terrestrial Area）、海岸（Coastal zone）和海洋（Seas and
Oceans）三部分。未來台灣如設置「環境資源部」，由該部負責陸域國土之經營。至於海岸地區因介於陸海之間，屬於生態環境最為敏感的地帶，承受陸域發展重大影響，同時也深切關係到海洋環境品質。因此，建議海岸管理應歸於「海洋事務部」經營管理職掌。亦即，海洋與海岸應該併同一體思考，台灣必須要建構一個「海陸共治」的永續經營模式。
海洋國家必須要研擬宏觀、適當和貼切的「願景（Vision）」。以澳洲的海洋政策為例，開宗明義地揭示了其願景，期望有一個「健康、具生產力的海洋，以提供今世和未來澳洲人多方面的利益。」海洋政策的總體目標則在關懷、瞭解和明智利用海洋(Caring, understanding, using wisely)。目前行政院「海洋事務推動委員會」正分為海洋策略、海洋資源、海洋產業、海洋文化、海域安全和海洋科研等六個分組，研擬海洋永續發展的策略目標與行動方案。我們相信，這項作業會是台灣脫胎換骨，描繪海洋國家願景的最重要藍圖。我們更期待，海洋國家的美夢，逐日實現！