陳宗逸
2003/10/13 第393期

阿扁總統宣示，二○○六年台灣將要制定新憲法，可能為台灣未來產生全新的局面。憲法專家許慶雄教授一針見血的指出：「這種事情，不是今天說了就算，要每天說，每分每秒說，不只對國內要說，對國外也要不斷的說」。

目前任教於淡江大學日研所的許慶雄覺得，政府當局關於國家地位的論述層出不窮，相當具突破性，但是持續力道有限，更往往不了了之。例如李登輝前總統一九九九年的「特殊國與國關係」談話，曾向國際媒體（德國之音電台）宣佈，但是後來一連串政府官員的解釋與滅火，加上李登輝總統任內沒有再繼續引申此議題，說了完全等於沒有說。而陳水扁總統去年的「一邊一國」談話，也是一樣，事後黨內、黨外與媒體再度解釋與滅火，讓這些稍微進步的論述，完全沒有辦法繼續得到加分。

許慶雄認為，這真的很可惜、很荒謬，也難怪外界有些解讀，會認為這是「選舉語言」，說過之後就算了。他希望這次阿扁的「新憲說」，能夠持續的講下去，不要曇花一現。

◆闡述主權議題必須不厭其煩

許慶雄回憶，許多獨派學者，今日在扁政府裡面擔任個官員或顧問，往往向他說「某某某曾經說過什麼理論」之類的話，代表已經說過了，並不是沒有在做。但是許慶雄認為，世界各國對於自己國家的主權、國際地位等重大議題，都會不厭其煩地對內、對外作闡述。

例如中國，只要一抓住機會，就會對外重申一次「台灣屬於中國不可分割的領土」等，絕不會嫌煩怕累；巴勒斯坦要爭取獨立，也是無時無刻不在向國際呼籲，若不如此，世界各國怎麼會知道、支持巴勒斯坦人的主張呢？為什麼台灣就覺得自己很特別？說一次，就覺得別人都已經知道了，就不用再說了？

所以，許慶雄鼓勵阿扁，話既出口，一定要繼續不斷說下去，才不會看起來像是選舉語言，要不斷的說下去，全世界才會認為你是玩真的！但是，由近日的新聞報導看來，民進黨政府的官員與民代，又不斷出來修正總統的談話了，讓許慶雄又覺得好像空歡喜一場！

先不論台灣的國家定位與制憲的可能性，針對目前所實施的「中華民國憲法」為什麼不適合台灣？許慶雄說，因為這部憲法早在一九五二年，就已被廢止了！以世界各國、特別是憲法與國際法學者的眼光來看，這套制定於四七年的五權憲法，是當年由五億的中國人選出的制憲代表所制定，但是在四九年中國共產黨中央人民政府取得中國政權，並且陸續獲得各國承認之後，五二年中國人民又再度制定了一個新憲法，從這部憲法開始，中國至八二年止共制定了四部憲法，四七年的五權憲法，早就成了歷史灰燼。

◆政府偏安台灣憲法早已破產

在台灣的中華民國政府，雖然可能不承認這個事實，然而在世人，特別是國際公法與憲法學者的眼中，這是個既定事實，就算你再否認也無法改變。

在全世界的眼光中，在台灣「偏安」（魏京生語）的中華民國政府，自己是不是「國家」都說不清楚，還用一套已被本國所廢棄的憲法。這樣的不堪，比起香港地區經過北京當局同意，採用「香港特區基本法」，還要淒慘。也因此，台灣的這部憲法，不論是從根本而論，還是從適用性來推斷，都已不改不行。

而就法論法，許慶雄承認在一九四七年制定的時候，這套中華民國憲法除了五權分立的部分讓人質疑之外，以當時的標準來看，還算是一部理想的憲法。但他也特別指出，該憲法第二十三條的規定│「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」許慶雄認為，經過了五十多年之後，這個妨害基本人權的條文，已徹底暴露這部憲法不合時宜的荒謬之處。

據許慶雄解釋，這個條文賦予公權力在「必要」的時候，可以以法律來限制人權，美其名是為了保障人權而立法，實際上任何統治者都可以隨意制定法律限制、剝奪人權，而目前台灣多數的憲法學者，都認為以法律來保留限制人權的的權利很有必要，這是時代倒退的做法，非改不可，觀諸世界各國憲法也沒有類似的例子，只有日本二戰之前的明治憲法有類似規範，但是一九四五年終戰之後就已廢除，由美國人制定的憲法取代。

◆五權非改不可雙首長有問題

至於五權分立，是另一個許慶雄認為非改不可的部分。他說，如果依照設計，讓五種權能都全力施展，這個政府「一定會瓦解」。

三權分立是人類歷史上採用最久的想法，是智慧的結晶，經過無數政府的運用，已相當完善，與這個想法背道而馳並沒有什麼好處。此外，如果要在三權之外另立一些獨立的政權行使單位，例如像是美國的選舉管理委員會，或者聯邦準備委員會、廉政委員會等，必須要在三權之外有超然地位，經由高度技術的專家管理特殊領域的事務，這些可以在經過特別設計，不必以這種四權、五權的設計，來顯示自己獨步全球。

此外，關於中央與地方的權限，許慶雄也認為必須要做調整。目前憲法規定的中央地方關係，地方官員僅有少數課稅項目，常常向中央喊窮要錢，地方自治形同虛設，若要如此，乾脆由中央指定地方首長即可，何必還要浪費社會成本選舉地方官員與民意代表，實在很荒謬。至於三級三審制、甚至陪審制等問題，未來新的憲法設計也必須一併考慮。

再者，有關於內閣制與總統制的取捨，也是目前台灣政壇亂象的根源之一。許多人說，台灣目前是類似法國的「雙首長制」，但是許慶雄並不認同。他認為，法國總統的權限很大，世界少見，內閣首相只是總統的執行長，這應該要稱為「總統之下的內閣制」，沒有雙首長這種事情，台灣目前也類似如此。

◆台灣獨立以後較適合內閣制

法國採取這種世界少見的「雙首長制」，本身是國民與文化在長久歷史演進中的一個成果，法國經過這麼多次的革命，總統相當畏懼「人民的力量」，法國總統即使有很大的「隱藏」權力，但是絕對不敢濫用，因為人民隨時會揭竿起義，法國人長期的教育與社會風氣，也是採取懷疑政府的立場。這一點，與台灣社會風氣與教育，長期要人民支持政府不一樣，採取和法國一樣的「總統之下的內閣制」，遲早會有問題。

雖然，內閣制對於一個從極權剛剛走向民主的國家，相對來說是比較好的制度，但是目前以台灣在飽受內外武力威脅的狀況下，許慶雄對於台灣採取內閣制卻持保留態度。但是，未來一旦台灣成為一個正常的國家，與中國和世界各國的關係正常、和平，內閣制應該是台灣比較好的選擇。

至於制憲的過程，依據各國的經驗，許慶雄認為，要先確定人民有制憲的天賦權利，也就是有凌駕於憲法之上的人民「自然運作力量」，才能展開制憲作業。每一部即將被廢的憲法，斷不會有條文規定「自己要如何被廢？」所以，必須要確認人民有凌駕於憲法之上的「自然運作力量」，制憲程序才可以開始。近日一些民進黨政府官員或民代，表示要在中華民國憲法規定的條件下制憲，或者要以公民投票制憲，已違背了憲法的基本學理，因為「公民」也是在憲法定義下才存在的。

◆幫忙台灣制憲外國學者怯步

有了「自然運作力量」要求制憲，在現行憲法繼續施行的狀況下，首先要有國內各憲法專家學者針對憲法條文與內容，逐字逐句進行建構與推敲、辯論，依此成立「憲法起草委員會」。取得結論之後，必須赴全國各地舉行公聽會，經過長時間辯論求得共識，再由民間產生制憲代表參與制憲，完畢之後還要有「國民投票」，才算是完成新憲法的誕生。

未來如果真的要制憲，許慶雄認為新的憲法一定要包含福利國家、注重社會公平、維持自由發展等歐美先進國家憲法的一般特點即可，如果無法自己創造出新的憲法結構，參考模仿其他國家的憲法就可以。如果台灣本身的憲法學者不足，甚至可以聘請外國的憲法學者專家加入討論，這都沒有很大的關係。

但是，許慶雄笑著說，以目前台灣國家定位的紊亂，應該沒有哪一位國際憲法學者敢來台灣幫忙「制憲」，因為台灣還不是國家，幫台灣制憲，對於這些憲法學者的學術地位有很大的傷害。

許慶雄呼籲，無論如何，針對目前的政府體制做一個徹底改造，例如採用三權分立，國會單一選區制等，對於民進黨政府比較有利，但是這種層次的改造，並不能稱為「制定新憲法」，因為台灣目前是不是一個國家，在國際法與國際政治上充滿爭議，要「制憲」是牽涉到整個局面的根本翻盤，許慶雄認為以台灣的現狀來推斷，這種根本改變在二○○六年並無法達成。