第390期雜誌
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行使住民自決權才能捍衛台灣領土
當年的開羅宣言只是盟國的片面聲明，不具國際法效力，舊金山和約有戰敗國日本參與，認為台灣歸屬應依聯合國憲章決定，也就是由人民自決。
李前總統登輝先生在「台灣正名運動」遊行的演說中，強調「中華民國已經不存在」和「台灣不屬於中華民國」，重新提起台灣的國際法地位問題，而最重要的關鍵即在於「舊金山和約」和「開羅宣言」的效力問題。
「開羅宣言」於美國國務院公報稱為「Statement on Conference of President Roosevelt,Generalissimo Chiang Kai-Shek, and Prime Minister Churchill,Cairo,December 1,1943」（一九四三年十二月一日羅斯福總統、蔣介石委員長和邱吉爾首相在開羅會議的聲明），因此正式名稱應為「開羅聲明」。開羅聲明談到：在戰爭結束後，日本從中國「竊取」的領土，包括台灣與澎湖，都要歸還中國。這一點又為二年後的「波茨坦宣言」所確認。因此，中國的國共雙方都主張中國依開羅聲明取得台灣主權。基本上，中國的國、共雙方都將開羅聲明視為尚方寶劍，強調它具有高度的法律約束力，認為其法律效力有如條約一般，中國依開羅聲明取得台灣主權。
◆未經簽署：開羅聲明不具效力
然而，若依國際法原則檢視知其在國際法上根本不能成立。這份俗稱「開羅宣言」的文獻，不但美英中三國元首當時未予簽字，且此文件未經各國國會批准，因此一般英、美的國際法學家均視其為一種戰時聲明，當然不是國際條約。
特別是參與開羅聲明的三個國家中，美英兩國其後即一再否定其內容，使該聲明的合意基礎完全消失，更證明開羅聲明不具任何國際法效力。英國一開始就反對而不願簽署，結果該聲明是在沒有簽署的情況下，以新聞稿的方式對外發佈。其後，英國副外相梅休（Mayhew）於一九四九年在英國下議院作證時說：「台灣法律地位的變更，只有等待對日和平條約正式簽訂才能夠決定。」
一九五○年十二月八日，英國首相艾德禮（C.R.Attles）與美總統發表共同公報，其中提到：「關於台灣問題，雖然兩個中國都各依據開羅宣言而宣稱中國合法領有台灣，（國、共）雙方都排除由聯合國來解決台灣問題。然而，美、英兩國對於台灣問題的解決，必須維護島民的權益。
當時參與開羅宣言的英國首相邱吉爾，也於一九五五年在英國國會否認開羅宣言決定台灣歸屬中國。他說：「開羅宣言只表示一般目標，蔣介石統治台灣只是暫時性而已，所以決不能視為開羅宣言已規定台灣是中國之一部分。」這個立場後來一直成為英國的方針。
◆英美立場：台灣國際地位未定
美國在事後也反對「日本所竊據的滿洲、台灣、澎湖必須歸還給中華民國」這個條文，並表示開羅聲明沒有對台、澎的最終歸屬作出規定。一九五○年六月廿七日，美國甚至更在公開發表的「韓國聲明」（Statement on Korea）中明白表示「關於台灣未來地位之決定，應留待太平洋地區安全保障恢復之後，與日本和平解決，或由聯合國考慮後再作決定」，故此項聲明又稱為「台灣中立化宣言」。
當美國於一九五四年與台灣的中華民國政府締結共同防禦條約時，美國國務卿杜勒斯重申：「台灣的國際地位未定，但應在適當的時機決定。」往後美國政府即以此聲明對抗北京政權所提出「台灣是中國領土的一部分」的主張。
如上所述，美國、英國政府在戰爭期間乃至於戰後的許多正式場合中，都曾一再表示這些宣言不具有法律拘束力。國際法的效力來自於國家間共同遵守的合意，在英美兩國都表示反對的情況下，開羅聲明在法律上或事實上均已毫無意義。
◆舊金山和約：依聯合國憲章決定
同時，任何條約的效力當然不及於未簽署的第三國，也不能對第三國課予義務。日本並未簽署開羅聲明，故對於當時尚屬日本領有的台灣法律地位而言，該聲明之說法實不具任何國際法效力。
國際法上戰爭的正式結束有賴和約的締結，在戰時與戰後的所有有關台灣地位的文件，如「開羅聲明」及「波茨坦公告」等，都只是盟國基於戰爭勝利與軍事需要，共同發表的片面政策性聲明，台灣的領土歸屬問題仍須經過和平條約的規定才能確立。
戰後的舊金山和約（San Francisco Peace Treaty）不但有當時戰勝的同盟國參加，而且戰敗國的日本也參與其中，因此舊金山和約在國際法上有非常重大的意義，其法律位階是遠高於其他國際文件。
舊金山和平條約於一九五一年九月八日簽訂，五二年四月廿八日生效，其中關於台灣的領土歸屬問題，規定於該和約第二條Ｂ項：「日本放棄對台灣及澎湖群島所有的權利、權原及請求權」。通常一個和約的條文，尤其是有關領土的條款，對於領土權利的放棄與受益者都會有明確的規定，舊金山和約之規定明白表示台灣由日本脫離，但並未併入中國或其他任何一國。同時，舊金山和平條約中亦未比照朝鮮條款，賦予中國領域主權的受益權。
◆中日和約：未明訂台灣歸屬中國
事實上，關於台灣的地位與將來的歸屬，參加舊金山和會的代表有相當的討論。他們的共識是台灣的歸屬地位雖暫時懸而未定，應在適當的時機依據聯合國憲章的宗旨與原則來決定，也就是依據不使用武力的原則與人民自決的原則來決定。因此，在依上述方式決定台灣主權之前，各國共同的立場為台灣法律地位未定，並未如「開羅聲明」、「波茨坦公告」所言將台灣歸還給中國。
中國雖未參加舊金山和約，但在台灣的中華民國政府於一九五二年與日本簽訂「中日和約」時，也是重申日本在舊金山和約第二條放棄台灣澎湖的一切權利及領土要求，同樣未明定台灣歸屬於中國。
甚至在一九七二年日本承認中華人民共和國政府代表中國時，在雙方簽署的「日中共同聲明」第三條中，日本政府對於「中華人民共和國政府一再表明台灣是中華人民共和國領土不可分的一部分」的主張，也只表示十分理解及尊重的立場，同時堅持日本已放棄對台灣的主權，無權再對台灣的歸屬表示意見，因此同樣未明定台灣歸屬於中國。此點表示自五二年舊金山和約生效起，台灣已不再是日本的領土，但中華民國或中華人民共和國亦未取得任何領有台灣的法律依據，台灣的法律地位成為未定狀態。
由此可知，在日本戰敗無條件投降後，中國政府依照太平洋區盟軍統帥麥克阿瑟的命令，代表美國、中國、英國、蘇聯及其他盟國接受台灣地區日軍的投降，只是代表盟軍從事軍事佔領（Military Occupation）。當時台灣是處於盟國的軍事佔領之下，而不是由中國取得主權，台灣到一九五二年舊金山和約生效為止，在法律上仍應是日本的領土。因此，當時蔣介石宣佈台灣是中國的卅五省之一，且在中華民國憲法施行後的各項大選（包括立法委員、國大代表、監察委員等），都有「台灣省」代表的名額分配等，都是違反軍事佔領原則的行為。
◆教科書誤導：仍採開羅宣言主張
儘管台灣已經民主化多年，但在中小學的教科書中，卻仍存在許多戒嚴時期被制式化的論點，未能隨時代推移而列入多元的見解。
關於台灣主權歸屬問題，目前高中歷史科和國中社會科的審定本教材內容，幾乎一面倒地採用「開羅宣言」的主張，認定台灣主權歸中華民國所有；少數幾個版本完全不提開羅宣言和其他和約；但無任何一個版本提及「舊金山和約」。
事實上，國立編譯館早在一九九七年就曾函請外交部解答有關開羅宣言的爭議。當時外交部的回覆幾乎與中華人民共和國政府的主張一致。亦即，「開羅宣言係中、美、英三國領袖為討論對日作戰方針及戰後處理日本問題，就有關重大問題達成的共識，依宣言實質條款第二段，所有日本從中國竊據的領土，例如台灣、澎湖以及滿洲均應歸還中華民國。一九四五年中、美、英三國領袖發表『波茨坦宣言』，其第八點重申開羅宣言之條件應予執行，其中當然包括台灣、澎湖以及滿洲應歸還中華民國。一九四五年九月二日簽訂的日本降伏文書亦明文規定，日本接受波茨坦宣言之條件。因此，台灣依據開羅宣言已交還中國統治。」
◆行使自決權：才能捍衛台灣領土
由於中華人民共和國自一九四九年十月一日成立迄今，不曾一日有效統治管轄過台灣，亦無任何條約規定將台灣的主權移讓給中華人民共和國，因此中華人民共和國若欲取得台灣主權，必須依政府繼承理論，藉由中華民國為媒介而達成。此說的前提要件是台灣必須先由中華民國取得，再因中華人民共和國繼承中華民國，從而使其擁有取得台灣的法源依據。也就是說，中華民國是中華人民共和國取得台灣主權的媒介。
因此，除非明白主張「兩個中國」，否則強調台灣應歸還中華民國，在國際間已公認中華人民共和國政府已繼承中華民國政府的情形下，等於將台灣送給中華人民共和國政府，此點恐怕連主張維持現狀者亦難以接受。然而，這種錯誤且有害的主張卻被列入學校教科書，誤導台灣人民一甲子。
重要的是，不管開羅宣言效力如何，中華民國在台灣行使治權超過五十年，且戰後沒有任何國家對台灣提出主權主張，因此台灣人民如果一直不行使自決權，不儘早向國際社會表明自己的主張，那麼就等於默認中華民國擁有台灣，也間接等於默認台灣就是中國的領土，願受中華人民共和國政府管轄。台灣人民切勿輕忽！
（本文作者為政大國關中心助理研究員）
「開羅宣言」於美國國務院公報稱為「Statement on Conference of President Roosevelt,Generalissimo Chiang Kai-Shek, and Prime Minister Churchill,Cairo,December 1,1943」（一九四三年十二月一日羅斯福總統、蔣介石委員長和邱吉爾首相在開羅會議的聲明），因此正式名稱應為「開羅聲明」。開羅聲明談到：在戰爭結束後，日本從中國「竊取」的領土，包括台灣與澎湖，都要歸還中國。這一點又為二年後的「波茨坦宣言」所確認。因此，中國的國共雙方都主張中國依開羅聲明取得台灣主權。基本上，中國的國、共雙方都將開羅聲明視為尚方寶劍，強調它具有高度的法律約束力，認為其法律效力有如條約一般，中國依開羅聲明取得台灣主權。
◆未經簽署：開羅聲明不具效力
然而，若依國際法原則檢視知其在國際法上根本不能成立。這份俗稱「開羅宣言」的文獻，不但美英中三國元首當時未予簽字，且此文件未經各國國會批准，因此一般英、美的國際法學家均視其為一種戰時聲明，當然不是國際條約。
特別是參與開羅聲明的三個國家中，美英兩國其後即一再否定其內容，使該聲明的合意基礎完全消失，更證明開羅聲明不具任何國際法效力。英國一開始就反對而不願簽署，結果該聲明是在沒有簽署的情況下，以新聞稿的方式對外發佈。其後，英國副外相梅休（Mayhew）於一九四九年在英國下議院作證時說：「台灣法律地位的變更，只有等待對日和平條約正式簽訂才能夠決定。」
一九五○年十二月八日，英國首相艾德禮（C.R.Attles）與美總統發表共同公報，其中提到：「關於台灣問題，雖然兩個中國都各依據開羅宣言而宣稱中國合法領有台灣，（國、共）雙方都排除由聯合國來解決台灣問題。然而，美、英兩國對於台灣問題的解決，必須維護島民的權益。
當時參與開羅宣言的英國首相邱吉爾，也於一九五五年在英國國會否認開羅宣言決定台灣歸屬中國。他說：「開羅宣言只表示一般目標，蔣介石統治台灣只是暫時性而已，所以決不能視為開羅宣言已規定台灣是中國之一部分。」這個立場後來一直成為英國的方針。
◆英美立場：台灣國際地位未定
美國在事後也反對「日本所竊據的滿洲、台灣、澎湖必須歸還給中華民國」這個條文，並表示開羅聲明沒有對台、澎的最終歸屬作出規定。一九五○年六月廿七日，美國甚至更在公開發表的「韓國聲明」（Statement on Korea）中明白表示「關於台灣未來地位之決定，應留待太平洋地區安全保障恢復之後，與日本和平解決，或由聯合國考慮後再作決定」，故此項聲明又稱為「台灣中立化宣言」。
當美國於一九五四年與台灣的中華民國政府締結共同防禦條約時，美國國務卿杜勒斯重申：「台灣的國際地位未定，但應在適當的時機決定。」往後美國政府即以此聲明對抗北京政權所提出「台灣是中國領土的一部分」的主張。
如上所述，美國、英國政府在戰爭期間乃至於戰後的許多正式場合中，都曾一再表示這些宣言不具有法律拘束力。國際法的效力來自於國家間共同遵守的合意，在英美兩國都表示反對的情況下，開羅聲明在法律上或事實上均已毫無意義。
◆舊金山和約：依聯合國憲章決定
同時，任何條約的效力當然不及於未簽署的第三國，也不能對第三國課予義務。日本並未簽署開羅聲明，故對於當時尚屬日本領有的台灣法律地位而言，該聲明之說法實不具任何國際法效力。
國際法上戰爭的正式結束有賴和約的締結，在戰時與戰後的所有有關台灣地位的文件，如「開羅聲明」及「波茨坦公告」等，都只是盟國基於戰爭勝利與軍事需要，共同發表的片面政策性聲明，台灣的領土歸屬問題仍須經過和平條約的規定才能確立。
戰後的舊金山和約（San Francisco Peace Treaty）不但有當時戰勝的同盟國參加，而且戰敗國的日本也參與其中，因此舊金山和約在國際法上有非常重大的意義，其法律位階是遠高於其他國際文件。
舊金山和平條約於一九五一年九月八日簽訂，五二年四月廿八日生效，其中關於台灣的領土歸屬問題，規定於該和約第二條Ｂ項：「日本放棄對台灣及澎湖群島所有的權利、權原及請求權」。通常一個和約的條文，尤其是有關領土的條款，對於領土權利的放棄與受益者都會有明確的規定，舊金山和約之規定明白表示台灣由日本脫離，但並未併入中國或其他任何一國。同時，舊金山和平條約中亦未比照朝鮮條款，賦予中國領域主權的受益權。
◆中日和約：未明訂台灣歸屬中國
事實上，關於台灣的地位與將來的歸屬，參加舊金山和會的代表有相當的討論。他們的共識是台灣的歸屬地位雖暫時懸而未定，應在適當的時機依據聯合國憲章的宗旨與原則來決定，也就是依據不使用武力的原則與人民自決的原則來決定。因此，在依上述方式決定台灣主權之前，各國共同的立場為台灣法律地位未定，並未如「開羅聲明」、「波茨坦公告」所言將台灣歸還給中國。
中國雖未參加舊金山和約，但在台灣的中華民國政府於一九五二年與日本簽訂「中日和約」時，也是重申日本在舊金山和約第二條放棄台灣澎湖的一切權利及領土要求，同樣未明定台灣歸屬於中國。
甚至在一九七二年日本承認中華人民共和國政府代表中國時，在雙方簽署的「日中共同聲明」第三條中，日本政府對於「中華人民共和國政府一再表明台灣是中華人民共和國領土不可分的一部分」的主張，也只表示十分理解及尊重的立場，同時堅持日本已放棄對台灣的主權，無權再對台灣的歸屬表示意見，因此同樣未明定台灣歸屬於中國。此點表示自五二年舊金山和約生效起，台灣已不再是日本的領土，但中華民國或中華人民共和國亦未取得任何領有台灣的法律依據，台灣的法律地位成為未定狀態。
由此可知，在日本戰敗無條件投降後，中國政府依照太平洋區盟軍統帥麥克阿瑟的命令，代表美國、中國、英國、蘇聯及其他盟國接受台灣地區日軍的投降，只是代表盟軍從事軍事佔領（Military Occupation）。當時台灣是處於盟國的軍事佔領之下，而不是由中國取得主權，台灣到一九五二年舊金山和約生效為止，在法律上仍應是日本的領土。因此，當時蔣介石宣佈台灣是中國的卅五省之一，且在中華民國憲法施行後的各項大選（包括立法委員、國大代表、監察委員等），都有「台灣省」代表的名額分配等，都是違反軍事佔領原則的行為。
◆教科書誤導：仍採開羅宣言主張
儘管台灣已經民主化多年，但在中小學的教科書中，卻仍存在許多戒嚴時期被制式化的論點，未能隨時代推移而列入多元的見解。
關於台灣主權歸屬問題，目前高中歷史科和國中社會科的審定本教材內容，幾乎一面倒地採用「開羅宣言」的主張，認定台灣主權歸中華民國所有；少數幾個版本完全不提開羅宣言和其他和約；但無任何一個版本提及「舊金山和約」。
事實上，國立編譯館早在一九九七年就曾函請外交部解答有關開羅宣言的爭議。當時外交部的回覆幾乎與中華人民共和國政府的主張一致。亦即，「開羅宣言係中、美、英三國領袖為討論對日作戰方針及戰後處理日本問題，就有關重大問題達成的共識，依宣言實質條款第二段，所有日本從中國竊據的領土，例如台灣、澎湖以及滿洲均應歸還中華民國。一九四五年中、美、英三國領袖發表『波茨坦宣言』，其第八點重申開羅宣言之條件應予執行，其中當然包括台灣、澎湖以及滿洲應歸還中華民國。一九四五年九月二日簽訂的日本降伏文書亦明文規定，日本接受波茨坦宣言之條件。因此，台灣依據開羅宣言已交還中國統治。」
◆行使自決權：才能捍衛台灣領土
由於中華人民共和國自一九四九年十月一日成立迄今，不曾一日有效統治管轄過台灣，亦無任何條約規定將台灣的主權移讓給中華人民共和國，因此中華人民共和國若欲取得台灣主權，必須依政府繼承理論，藉由中華民國為媒介而達成。此說的前提要件是台灣必須先由中華民國取得，再因中華人民共和國繼承中華民國，從而使其擁有取得台灣的法源依據。也就是說，中華民國是中華人民共和國取得台灣主權的媒介。
因此，除非明白主張「兩個中國」，否則強調台灣應歸還中華民國，在國際間已公認中華人民共和國政府已繼承中華民國政府的情形下，等於將台灣送給中華人民共和國政府，此點恐怕連主張維持現狀者亦難以接受。然而，這種錯誤且有害的主張卻被列入學校教科書，誤導台灣人民一甲子。
重要的是，不管開羅宣言效力如何，中華民國在台灣行使治權超過五十年，且戰後沒有任何國家對台灣提出主權主張，因此台灣人民如果一直不行使自決權，不儘早向國際社會表明自己的主張，那麼就等於默認中華民國擁有台灣，也間接等於默認台灣就是中國的領土，願受中華人民共和國政府管轄。台灣人民切勿輕忽！
（本文作者為政大國關中心助理研究員）